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公共空間治理,如何重塑城市活力?

丈量城市 丈量城市
2022-05-18 19:01 3820 0 0
提起一座城市的活力中心,我們不約而同的會想到廣場、公園、街區等公共空間。

作者:1/6圖片工作室

提起一座城市的活力中心,我們不約而同的會想到廣場、公園、街區等公共空間。

對于大眾來說,公共空間是城市的魅力所在;對于城市治理來說,這些空間則是管理的難點,也是被戲稱為「一管就死,一放就亂」的焦點區域。

▼ 時代廣場是紐約的活力中心之一,但周邊的街巷卻一直是治理的難點

因此,很多城市陸續頒布了治理公共空間的規范、法規。

如《北京市西城區街區公共空間管理辦法(試行)》《黃浦濱江公共空間綜合管理辦法(試行)》等等。

▼ 上海黃浦濱江的公共空間

放眼全球,那些更早步入城市化進程的大都市,已經歷了數次公共空間治理的陣痛期。

在治理過程中,這些城市逐漸發現介于公共與私有之間的「模糊地帶」,才是觸發眾多社會不良問題的重點,才是治理的攻堅區域。

▼ 公私之間的「模糊地帶」

這也就意味著公共空間的管理難點,不在公,不在私,而在「公私之間」。

我們也看到,眾多城市在出臺管理公共空間規范、法規的基礎之上,探索了對模糊地帶的整合治理,形成了一些較為有效的管理模式。

如美國激發城市中心活力的POPS模式;英國打造消費中心的BID模式等等。

▼ 采用POPS模式的明尼阿波利斯將企業建設的連廊,轉化成為公眾廣泛使用的公共空間

雖然這些模式的機制有所不同,但目標卻高度一致——通過調整公、私之間的「制約與平衡」,實現空間的可持續活力。

本文將通過美國、英國、日本的三種公共空間管理模式,了解這些機制是如何管理公共空間,如何影響城市空間設計,又是如何激發城市活力的。

01 美國POPS模式私有空間公共化

POPS模式(Privately Owned Public Space)始于1960年代的美國,是全球采用最多的城市空間管理模式之一。

該模式的核心是通過容積率獎勵等方式,鼓勵私有空間公共化,實現公、私空間管理的制約與平衡。

▼ POPS模式的容積率獎勵示意

當然,加入POPS模式的私有土地,并不意味著公共化之后可以做「甩手掌柜」。這些空間所有者需要繼續履行維護運營義務,一旦違反協議,監管機構將會對其處罰并監督整改,甚至會沒收此前獎勵的建筑面積所獲得的收入。

▼ 明尼阿波利斯私有土地公共化的區域仍有建設企業運營

例如2016年紐約特朗普大廈違規占用POPS空間,將競選商品柜放置在公共空間中,被處罰后,在管理機構監督下空間恢復公共性。

▼ 恢復公共功能后的紐約特朗普大廈「私有空間」(來源:Wikipedia)

POPS模式經歷三個階段發展后,逐步完善:初期的寬松階段,中期的嚴控階段,現在的監督階段。

①. 寬松階段

初期管理較為粗狂。私有空間公共化的類型,從早期的廣場、騎廊兩類,逐漸擴展到跨街區騎廊、風雨步行空間、內部廣場、住宅廣場等12類。

雖然眾多的空間在轉化后并不成功,但為此后的細化管理積累了經驗。

▼ 寬松階段的代表項目——芝加哥聯邦中心廣場

②. 嚴控階段

修訂空間獎勵標準,重點解決前期空間品質參差不齊的問題。如公共化的私有空間要符合可達性、開放性、安全感、社交性、景觀化等城市設計要求。

總之,只有不低于公有空間建設標準的私屬空間,才能得到容積率獎勵。

▼ 明尼阿波利斯符合城市設計要求的公共化的私有區域

③. 監督階段

進入發展平穩期,重點通過社會資源共同監督、共同參與推動私有空間的持續運營。

如紐約最新的區劃條例修編規定,私人業主必須按照規定設立信息標牌,以保證公眾對該處空間進行監督。

▼ 紐約佩斯廣場的公示監管信息牌(來源:flrck)

POPS模式對城市設計、活力塑造方面有那些影響呢?

我們通過紐約花旗集團中心的案例,展開更為詳盡的了解。

紐約花旗集團中心

紐約市作為最早發展POPS模式的城市之一,到2018年為止,已有354座建筑物使用該模式,為城市貢獻了近35.3公頃的公共空間。

花旗集團中心是其中最有代表性的項目。

▼ 紐約花旗集團中心

花旗集團中心共建設了四類公共空間:廣場(含人行道拓展區)、戶外廣場、跨街區騎廊、風雨步行空間(含建筑中庭)。根據容積率獎勵政策,花旗集團中心獲得了16.7%的額外建筑面積。

▼ 紐約花旗集團中心公共空間

花旗集團中心是如何執行POPS模式的呢?

①. 共享廣場空間

花旗集團中心將原本私有的下沉廣場,改為市民交流休憩場所。廣場為市民提供19張固定的桌子和76把可移動的座椅,全天對外開放。

廣場也是區域的交通樞紐:南側與地鐵站連通,北側是圣彼得教堂的地下入口,東側是花旗集團中心大樓入口,而西側是一家便利店。

▼ 花旗集團中心下沉廣場的樞紐作用

廣場還是區域的文化中心。如在夏季的幾個月里,每個星期四,露天廣場上都會為中城社區舉辦一系列免費的爵士音樂會;五月則是來自地區學院和表演藝術高中的樂團在此演出。

②. 共享步行廊道

大廈內部有6個入口,其中3個可直達建筑外圍的街道,人們可以穿越中庭到達城市其它空間。大廈的中庭配置了56張桌子和144個座位,廊道周邊則設置各類便民性的商業功能,使建筑室內空間公共化。

▼ 花旗集團中心公共化的中庭(來源:Wikipedia)

花旗集團中心通過POPS所獲得的獎勵面積,使建筑能夠突破區劃條例規定的高度,成為紐約當時第五高的大廈,從而「閃耀」天際線。

02 英國BID模式打造消費中心城市

英國BID模式(Business Improvement District),即建立商業促進區。主要針對發展成熟的街區進行商業化提升,從而調和「寸土寸金」所導致的公、私雙方的利益沖突。

▼ BID模式特點

英國并非BID模式的發源地(1970年,多倫多第一個使用),卻是該模式應用最為成功的地區之一,并發展出更為有效的「共同參與、共同出資、共同決策 、共同獲益」策略。

▼ 利物浦老城區借助BID模式獲得復蘇

▼ 加的夫老城區BID模式促進了「新舊融合」

英國BID模式由非營利組織運營,運行資金主要來自政府的稅收、撥款等,組織成員則由業主、企業、政府官員組成。

BID模式為了保持「與時俱進」,匹配時代發展需求,自2003年通過地方政府法案(Local Government Act 2003)后,運營規范會每五年更新一次。

▼ BID模式架構

英國采用BID模式最有成效的城市當屬倫敦。

據《2016年英國BID調查統計數據報告》統計顯示,大倫敦的BID商業促進區已達到58個。

▼ 大倫敦范圍內的BID項目分布示意

▼ 倫敦市區BID項目分布示意

倫敦對BID模式提升商業區步行系統的作用尤為關注,這不只是為增加城市步行系統的舒適性,更是為了將倫敦塑造成——國際消費中心城市。

▼ 倫敦攝政街的商業復蘇,BID模式功不可沒

BID模式具體是怎樣推動倫敦駛向消費中心城市的呢?

我們通過英國首個BID項目——金斯頓商業促進區,一探究竟。

倫敦金斯頓商業促進區

位于大倫敦西南部的金斯頓區,于1989年開始推行商業步行化改造,一度成為英國最大的零售中心之一,每年接待1800萬游客。

▼ 倫敦金斯頓商業促進區俯瞰

但在倫敦《內城地區法》的持續作用下,倫敦老城區開始了大規模的商業化改造。而金斯頓的公共空間發展中也出現了管理混亂的局面,其商業吸引力一路下滑至第17位,區域發展前景黯淡。

▼ 管理混亂讓金斯頓的人氣下滑(來源:flickr)

2005年,金斯頓引入BID模式,在老城中心建立金斯頓商業促進區,提升區域商業地位。

金斯頓商業促進區匯集了750多家當地企業和組織,以公共管理、環境品質為切入點,促進區域復蘇。

針對公共空間管理具體包括:

①. 24小時廣場空間

空間保持開放性成為各類節慶活動、商業體驗的承載地。通過夜間照明設計,發展夜經濟。

▼ 金斯頓集市廣場提供開敞的活動空間(來源:flickr)

②. 特色集市空間

各類集市曾是金斯頓區域特色之一,通過將這些集市化零為整的安置在公共空間內,形成區域特色。

如歷史集市廣場設有29個富有設計感的永久性攤位,包括花店、魚販、菜販、美食等,是區域內充滿人氣的活力中心。

▼ 歷史集市廣場內的永久性集市(來源:flickr)

③. 步行空間分級

步行道路分級管理。

重點級街道沿線,通過設計提升步行環境品質,進而促進商業交易。

▼ 金斯頓BID步行道路分級示意

▼ 針對不同等級的街道,采用不同的品質提升策略(來源:flickr)

此外,商業促進區內以聯合巡邏隊形式,提升街區的治安環境;通過從政府到企業的宣傳推廣組合,提升民眾對街區環境的共同維護。

▼ BID模式對街道的部分作用


金斯頓BID模式以企業、商家、政府共同維系的步行友好空間,共同運營的活動空間,以及整體包裝營銷,再次成為英國消費中心城市的代表。

03 日本官民連攜模式城市中心再生的催化劑

日本在高速城市化后,人口、資源的高度聚集,造成了城市中心建筑密度持續升高,而人均公園、綠地等公共空間不斷走低的現象。

城市公共空間的缺失,帶來了諸多城市病,也使一些城市失去吸引力,加速人口流失。

▼ 高密度的東京

2002年,日本頒布《都市再生特別措置法》,法案中提出通過官民連攜模式,推動、管理公共空間的復興,帶動城市中心的再生。

官民連攜模式類似于POPS模式與BID模式的融合,既有對私有空間公共化的容積率獎勵,也有公共空間活力營造對區域的商業帶動。

▼ 官民連攜模式


「官民連攜」模式在實際應用中,主要通過「擴大增量」「共享存量」兩種途徑實現。

①. 擴大空間增量

針對私有用地,通過政策條例的鼓勵,擴大公共空間。如《綜合設計制度》鼓勵私人土地修建寫字樓、商業、住宅時增加公共空間,會獲得容積率形式的補償。

擴大增量作用下,城市內誕生了一類專屬用地——公開空地。

▼ 東京中城的公開空地

「公開空地」是指大型開發項目內的公共開放空間,這些空間必須具備空間非盈利化、空間非消極化、空間權屬明確化的三大特點。

▼ 公開空地的三要素

東京新宿三井大廈55廣場是第一個試水公開空地的項目,精心設計的開放空間成為市民休閑、交流、舉辦活動的場所。

同時,三井大廈55廣場也突破地區的容積率限制,成為1970年代的東京第一高樓。

▼ 東京新宿三井大廈的公開空地,成為市民休憩場所

②. 共享公共空間存量

共享存量主要針對城市的道路、廣場等公共空間進行挖掘再利用。

如《都市再生特別處置法》的修正法案中特別提出了「道路占用許可特例」,針對能夠提升街區熙攘度、增強市民交流、提升市民便利度的「占路」行為,賦予特權。

▼ 道路占用許可特例準許的部分占用類型


如空心化嚴重的千葉市,在城市中心通過道路占用許可特例的方式推動中心城區再生:特別準許中心城區的沿街商鋪,在規定時間內占用街道空間,設置露天餐飲、露天集市、露天表演等設施活動,城市中心區的人氣得到提升。

▼ 通過道路占用許可特例激活城市活力(來源:flickr)

對于存量的挖掘,不僅限于街道,還會針對不同區域的特質進行區別化管理。如濱河帶、活動線路等,都具有針對性的空間活用政策。

▼ 大板站前廣場成為活動廣場

東京對官民連攜模式的應用最為積極,已有超過709個官民連攜模式實踐區。在為數眾多的實踐區之中,東京丸之內商務區可謂是官民連攜模式的樣板。

東京 丸之內商務區

丸之內是東京最早的商務區,同時,它也是東京晝夜人口差異最大的區域之一。

1990年代,丸之內啟動了公共空間再生計劃,希望通過公共空間改造,擺脫「夜間似鬼城」的區域形象。但改造后的空間對人氣的拉動并不明顯,直到引入官民連攜模式,才有了質的改變。

▼ 丸之內商務區俯瞰

①. 適度讓利,擴大增量

丸之內首先解決了公、私之間的空間權屬模糊問題,并適度讓利于私人空間。畢竟企業比主管機構,更善于兌現小空間的大價值。

如在丸之內仲大街的步行道加寬改造中,被壓縮的車行道所有權屬于千代田區,被加寬后的步行空間劃撥給企業管理使用。

雖然道路的使用未發生實際變化,但擴大增量所帶來的景觀營造、休憩設施管理、底層商業的運營等,賦予了商務區對大眾的吸引力。

▼ 丸之內仲大街改造后部分公共道路交于企業管理運營

此外,公共空間的改造采用了「城市客廳」的城市設計理念:仲大街兩側建筑始終保持著31米高的視覺通廊,實現整體上的統一;步行空間種植行道樹,使四季富有變化;設置多種交往節點,提升街區空間可參與性。

▼ 丸之內仲大街改造的風貌及交流節點(來源:flickr)

公共空間舒適度的提升,為建筑臨街面從商務到商業的轉型,提供了必要條件。如重塑后的丸之內仲大街,集聚了64家商店和16家咖啡與休閑餐廳,為商務區注入了時尚活力。

▼ 丸之內仲大街改造后促進了商業氛圍發展(來源:flickr)

②. 公綠私用,共享存量

針對激活公共空間活力持續問題,丸之內鼓勵私人企業使用公共綠地舉辦活動,不斷豐富步行空間的功能。

▼ 企業在公共空間舉辦的活動

例如在丸之內公共空間中 ,鼓勵企業舉辦各類主題活動,設置能夠代表企業文化的藝術雕塑,展現出企業文化的同時,讓中央商務區的公共空間成為藝術空間。

▼ 道路兩側企業冠名的雕塑(來源:flickr)


▼ 在主軸大道設置「丸之內之牛」藝術雕塑項目(來源:flickr)

最終,丸之內通過「適度讓利」和「公綠私用」,重新激發了商務區活力,扭轉了區域形象,推動從CBD向CAZ轉型。

04 制約與平衡,道同術異

無論是強調私有空間公共化的POPS模式,打造消費中心城市的BID模式,還是城市中心再生的官民連攜模式,不僅是對公共空間的管理,更是針對管理模糊地帶的不同解法。

制約與平衡是這些模式不變的核心,因為有了制約才能使公與私協調發展,有了平衡才能為城市公共空間的活力找到永動機。

注:文章為作者獨立觀點,不代表資產界立場。

題圖來自 Pexels,基于 CC0 協議

本文由“丈量城市”投稿資產界,并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有,未經授權,請勿轉載,謝謝!

原標題: 公共空間治理,如何重塑城市活力?

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    蔣陽兵,資產界專欄作者,北京市盈科(深圳)律師事務所高級合伙人,盈科粵港澳大灣區企業破產與重組專業委員會副主任。中山大學法律碩士,具有獨立董事資格,深圳市法學會破產法研究會理事,深圳市破產管理人協會個人破產委員會秘書長,深圳律師協會破產清算專業委員會委員,深圳律協遺產管理人入庫律師,深圳市前海國際商事調解中心調解員,中山市國資委外部董事專家庫成員。長期專注于商事法律風險防范、商事爭議解決、企業破產與重組法律服務。聯系電話:18566691717

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    劉韜律師,現為河南乾元昭義律師事務所律師。華北水利水電大學法學學士,中國政法大學在職研究生,美國注冊管理會計師(CMA)、基金從業資格、上市公司獨立董事資格。對法律具有較深領悟與把握。專業領域:公司法、合同法、物權法、擔保法、證券投資基金法、不良資產處置、私募基金管理人設立及登記備案法律業務、不良資產掛牌交易等。 劉韜律師自2010年至今,先后為河南新民生集團、中國工商銀行河南省分行、平頂山銀行鄭州分行、河南投資集團有限公司、鄭州高新產業投資基金有限公司、光大鄭州國投新產業投資基金合伙企業(有限合伙)、光大徳尚投資管理(深圳)有限公司、河南中智國裕基金管理有限公司、 蘭考縣城市建設投資發展有限公司、鄭東新區富生小額貸款公司等企事業單位提供法律服務,為鄭州科慧科技、河南杰科新材料、河南雄峰科技新三板掛牌、定向發行股票、股權并購等提供法律服務。 為鄭州信大智慧產業創新創業發展基金、鄭州市科技發展投資基金、鄭州澤賦北斗產業發展投資基金、河南農投華晶先進制造產業投資基金、河南高創正禾高新科技成果轉化投資基金、河南省國控互聯網產業創業投資基金設立提供法律服務。辦理過擔保公司、小額貸款公司、村鎮銀行、私募股權投資基金的設立、法律文書、交易結構設計,不良資產處置及訴訟等業務。 近兩年主要從事私募基金管理人及私募基金業務、不良資產處置及訴訟,公司股份制改造、新三板掛牌及股票發行、股權并購項目法律盡職調查、法律評估及法律路徑策劃工作。 專業領域:企事業單位法律顧問、金融機構債權債務糾紛、并購法律業務、私募基金管理人設立登記及基金備案法律業務、新三板法律業務、民商事經濟糾紛等。

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