楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
前言
伴隨著基建行業開始復工，財政部PPP中心發布了《關于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》（財政企函〔2020〕1號），并上線了新全國PPP綜合信息平臺，著力促進PPP高質量發展。
當疫情逐漸得到控制、各地基建開始發力，PPP模式即將迎來新的機會；但如今的大環境與政策都與過去有許多的不同，PPP的境況是否會有所變化呢？
時代不同了，PPP不再與杠桿劃等號
回顧PPP在國內發展的這些年，我們會發現PPP的興衰與企業部門承擔的杠桿率高度一致。
當政府債務率過高，便提出將基建與公共服務市場化、促使社會資本參與；于是就有了PPP的爆發式發展，帶動了上萬億項目以社會資本承擔債務的形式落地。
而當企業部門總體債務率過高后，便開啟了去杠桿進程；既通過國資委限制央企的負債率，又收緊融資。在失去了金融的支持后，PPP自然隨之沉寂。
如今，在地方債、基建項目市場化運作、融資平臺改革等一系列改革落地后，政府投融資的渠道逐漸通暢；公益性、非經營性基礎設施項目不再需要借道PPP來完成，如今PPP模式已不再與政府付費、高杠桿劃等號，PPP開始回歸本源。
發揮市場化效率，盤活存量基礎設施
PPP模式的核心意義就在于將政府壟斷的基礎設施、公共服務領域市場化運營，通過市場化來提高項目的運營效率。當PPP去融資化后，項目是否含有建設內容就變得不再重要，PPP模式的應用面就開始變得更加廣闊，整個基礎設施與公共服務領域都成為了新的PPP市場。
早在2018年，國務院就在《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號）中提出：規范政府和社會資本合作（PPP）操作，構建合理、清晰的權責利關系，發揮社會資本管理、運營優勢，提高項目實施效率。規范有序盤活存量資產，鼓勵采取轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。
因此，當基建市場再次復蘇，社會資本完全可以通過TOT、ROT等模式參與到廣闊的基建與公共服務市場中去。這類項目沒有建設期（或者很短），運營模式較為成熟，很快就可以進入正常運營狀態；不僅項目風險很低，且由于不涉及融資建設，更適合輕資產、重運營的民營企業，PPP真正成為了適合社會資本，尤其是民營資本的模式。基礎與公共服務市場，也只有在多種資本都能共同進入的時候，才能彼此競爭、出現市場化效應，促使運營服務質量的不斷提升。
聚焦補短板與民生，凸顯PPP優勢
2020年的基建，將側重于補短板與民生類項目，這些領域同樣與存量資產有關，也同樣適合PPP模式。
在城市項目中，老舊小區改造項目就屬于典型的存量資產，在改造的過程中需要政府對小區的基礎設施改造進行一些補助，但這些小區在改建完成后還需要持續的運營與管理，因此非常適合采用PPP模式引入社會資本來運營管理。在環保領域，發改委提出：鼓勵政府投資的已建成運行和在建的城鎮污水垃圾處理設施通過轉讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交等多種運作方式，引入社會資本參與運營管理，盤活存量資產，提高公共服務供給效率。
在農業農村領域，國家發展改革委、財政部在《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（發改農經〔2019〕1645號）中提出，要打破各自為政的現狀，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，堅決厘清政府與市場的關系，把該交給市場的東西都交給市場，政府不作過多干預。
從中我們可以發現，當PPP回歸運營本源，能夠涉及的領域、項目、范圍都變得非常廣泛；輕資產、純運營的模式也使長期困擾PPP的融資問題不攻自破，限制PPP實施規模的“10%紅線”不復存在。
存量資產，PPP模式的新機遇
在財政部PPP中心的文件發布后，我們欣慰的看到，PPP領域逐漸開始顯現新的生機。但是，要推廣PPP模式盤活存量資產，似乎還有一些問題需要解決。
首先，政府對于PPP的觀念需要改變。
在很長的一段時間內，地方政府都認為PPP是一種投融資模式，而非提升公共服務與基建運營質量的工具。因此在出現了專項債等成本更低的融資方式后，大量項目都紛紛采用其他模式建設，運營服務被進一步忽視。
在新冠疫情的防控工作中，一些地方政府開始認識到自身的短板，在龐大的基礎設施與公共服務運營工作中，政府是中堅力量，但僅靠政府是完全不夠的，必須要讓專業的人來辦專業的事。當政府的觀念改變、引入社會資本的運營與服務后，PPP模式自然隨之復興。
其次，社會資本應當改變經營模式。
政府的觀念需要改變，而作為PPP的另一方，社會資本同樣需要改變。
由于過去的PPP項目重融資、輕運營，導致PPP項目主要依靠高杠桿快速擴張、并以建設利潤核心；但在金融監管、PPP市場收縮、企業去杠桿的多重調控中，原有的模式已不可持續，一些杠桿率較高的企業更是舉步維艱，亟需轉型。
如何在高債務率的情況下轉型？輕資產模式是最佳選擇。在輕資產模式下，社會資本可以更快速、低風險的拓展市場，也不需要投入大量的資本金；而基建與公共服務的市場容量是巨大的，通過拓展項目規模、提升服務范圍，同樣可以獲得堪比建設利潤的收入，并且具有更好的穩定性，是企業轉型的最好路徑。
最后，針對存量資產的投融資服務需要跟上。
2019年農發行下發了《關于積極支持TOT模式基礎設施項目的通知》，為PPP模式盤活存量資產作了一些支持，但若要全面推廣，仍然需要商業銀行的支持。
由于PPP條例尚未出臺，有關PPP的政策也飄忽不定，商業銀行對于PPP項目的融資向來呈較謹慎的態度。從金融機構的角度出發，自然會較多的考慮風險因素，但存量資產項目不存在建設期，經營模式大多也比較明確，其風險指數是明顯較低的，金融機構可以參照政府購買服務的有關標準對存量資產PPP項目進行審核。
同時，在社會資本介入、采用PPP模式盤活存量資產后，關于PPP項目與基礎設施資產的再融資制度也應當進行進一步的完善。無論是企業投資還是政府投資，都不能將資金長期沉淀在某一項目中，必須加快資金的流動速度，才能發揮最佳的效益；持續性、穩定性更強的存量項目，顯然是再融資制度進一步試點的最佳對象。
結語
隨著基建大年的來臨，許多基建投融資模式都隨之復蘇，PPP同樣如此。通過PPP模式盤活存量資產，這既是堅定PPP模式重運營的初心，也是當下政府與企業最盼望看到、互惠互利的最佳選擇。
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