城投企業轉型為城市運營商信用風險特點

作者：吳志武

主要內容

1、在轉型背景下，城投企業向城市運營商發展已成為一條重要的選擇。從目前來看，城投企業轉型城市運營商表現出如下特點：一是，城投企業類型不同，轉型表現也不一樣。二是，盈利能力仍然較差，城投企業并未因為轉型而導致盈利能力出現質的提升。三是，城投企業轉型為城市運營商融資渠道會較為寬闊。

2、城投公司向城市運營商轉型，其主要途徑包括以下三種：一是，政府通過向城投公司注入與城市運營相關的資產，比如供水供熱等公用事業類資產，是城投公司向城市運營商轉型發展的重要途徑；二是，城投企業利用自身優勢資源，主動尋求向城市運營商轉型，從向城市運營轉型中獲得更好的發展機遇。三是，城投公司為了降低轉型發展中的運營風險，通過引入第三方共同開發項目，或者通過PPP模式與第三方進行合作，從而實現與城市運營相關的業務布局。

3、城投轉型城市運營商對信用風險的影響：一是，對資產的影響。城投企業向公用事業方向發展，可能有利于改善城投企業資產質量。政府注入優質資產，城投資產質量也將會變得更優。項目可能由于引入第三方的技術或者專業優勢而提升盈利能力。但城投企業多元化布局可能會導致部分資產質量不佳，另外，也可能會由于沒有相關經驗積累而導致新業務出現失敗風險。二是，對政府支持的影響。地方政府注入資產，反映出城投企業突出的地位和作用。但隨著城投企業業務的多元化、市場化，可能會導致政府對城投的支持逐漸減弱。三是，對融資能力的影響。隨著向城市運營方向拓展業務，城投企業融資壓力上升，進而對企業融資能力產生負面影響。但城投企業從事公用事業，在進入運營期后會產生穩定的現金流入，這有利于城投企業開展市場化融資。

一、城投企業轉型城市運營商現狀特點

2014年隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文）的出臺，城投公司融資職能被剝離，城投公司面臨向市場化轉型的挑戰，為了適應新的發展需要，一些城投公司主動或被動地轉型成為城市運營商，這一轉型帶來了城投企業信用質量上的一些演變。

1、什么是城市運營商？

在轉型背景下，城投企業向城市運營商發展已成為一條重要的選擇。城市運營商是指圍繞城市發展需求和發展趨勢，通過經營各類城市資源和資產，以滿足城市發展需要同時獲取市場化收益的運營商。城市資源和資產是城市運營商開展經營的基石，城市運營商通過整合、優化、創新而取得城市資源的增殖。城市資源不僅包括如土地、山水、植被、礦藏、物產、道路、建筑物等自然資源，還包含涉及歷史文化遺產、社會文化習俗、城市主流時尚、居民文化素質、精神面貌等人文資源。

作為城市運營商，服務于城市發展需要，其業務主要包括以下幾大類：一是，城市基礎設施包括道路、橋梁、廣場等，以及土地整理等滿足城市基建需要的業務；二是，燃氣、污水、垃圾、醫療、教育、文化、養老、保障房等滿足城市公共服務需要的業務；三是，房地產、汽車業、物流業、信息服務等滿足城市產業發展的業務；四是，片區開發等綜合性業務。

城投企業向城市運營商轉型是指城投企業由傳統的城市基礎設施投融資平臺轉型為城市運營綜合服務商，過去城投企業的業務主要是由地方政府指派基礎設施項目建設，企業的核心競爭力主要是融資能力、建設管理能力，收益多為政府的資源注入、財政補貼等，城投企業轉型為城市運營商后，業務不僅以市場化的方式接受城市基礎設施項目建設，還善于以敏銳的眼光創造性地經營和開拓新業務，以滿足城市發展的需要，不僅重視項目投融資建設，還要善于項目運營，從運營中賺取收益，收入來源也不僅只是政府補貼，還通過對項目的市場化運作獲取投資收益。

相比其他類型企業，城投企業轉型為城市運營商具有較多的優勢。一方面，城投企業長期參與城市建設，不僅掌握了一定的城市資源，比如城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環境衛生等城市公用事業工程以及部分土地和房產資源性資產，而且對城市資源狀態、歷史脈搏、文化價值最為熟悉和了解，是最能順應城市發展趨勢、滿足城市發展需求的經營者；另一方面，城投企業可以充分利用與政府的關系，獲得一些城市資源和資產的壟斷經營權和管理權，比如在燃氣、污水、文化、公園、教育、醫療的城市配套管理服務方面，城投企業相對更具有優勢。

2、城投企業轉型城市運營商現狀特點

目前城投企業轉型城市運營商表現出如下特點：

一是，城投企業類型不同，轉型表現也不一樣。過去以傳統城市基建為主要業務的城投企業，目前大多仍以滿足城市基建需要為主，只有少數企業向多元化城市運營商轉型。過去從事燃氣、水務、污水處理、垃圾、文旅等投資建設業務的城投企業目前大多數進一步朝著專業化方向發展，體現了良好的專業化發展趨勢。但只有極少數城投企業能夠創新性利用內外部資源，服務于城市發展，解決城市發展的痛點，同時，實現向外擴張，實力也獲得相應的提升。比如上海城投，首創環保等。

二是，盈利能力仍然較差，城投企業并未因為轉型而導致盈利能力出現質的提升。以株洲市城市建設發展集團有限公司為例，公司定位為株洲市城市資源綜合開發運營商，業務范圍涉及城市工程建設管理服務、公共交通，房地產開發、建安工程、水務、燃氣及土地整理事務服務等領域，公司盈利能力較差，2018年到2021年前三季度公司毛利率分別為13.70%、15.64%、15.32%、11.55%，利潤總額對財政補貼的依賴度較大。城投企業轉型后盈利能力仍較差，背后反映的是城投企業市場化機制不成熟，市場化項目運作能力仍然較差。

三是，城投企業轉型為城市運營商融資渠道會較為寬闊。由于城市運營中部分項目會產生一定的收益，比如保障房建設、標準化廠房建設等，部分項目會產生較為穩定的現金流，比如供水、供電、供熱等公用事業具有顯著的規模效應和較高的準入門檻，城投平臺可以獲取穩定的現金流，這些項目相比傳統的基礎設施建設項目，開展市場化融資方面會較為暢通。相反，傳統的基礎設施建設項目屬于無收益的公益性項目，由于可能會增加地方政府隱性債務，很難開展正常的市場化融資。

二、城投轉型城市運營商途徑及面臨的問題

1、城投轉型城市運營商途徑

城投公司向城市運營商轉型，或是自身主動發展的結果，也或是政府引導的結果，但其主要途徑包括以下三種：

（1）政府注入資產

政府通過向城投公司注入與城市運營相關的資產，比如供水供熱等公用事業類資產，是城投公司向城市運營商轉型發展的重要途徑，這可以增強城投企業運營城市方面的實力，從而更好地服務于城市運營和建設。

以溫州市城市建設投資集團有限公司（以下簡稱溫州城建）為例，公司一直承擔溫州市保障性安居工程投資建設和城市基礎設施建設和維護以及國有資產管理等任務。2020 年 1 月，根據溫國資委[2020]9 號文件，溫州市國資委將持有的溫州名城、溫州市公用事業投資集團有限公司（現名為溫州市公用事業發展集團有限公司，以下簡稱“溫州公用集團”）和溫州建設集團有限公司（以下簡稱“溫州建設集團”）國有產權無償劃轉給公司。其中， 溫州名城作為溫州市市級保障性安居工程的建設運營主體，主要負責溫州市區范圍內保障性安居住房工程建設和銷售運營等工作。溫州公用集團作為溫州市公用事業的建設運營主體，主要承擔溫州市的供水、供氣、水利水電綜合開發、污水收集、排水設施建設運營等各項公用事業基礎設施的投融資和建設運營。隨著這兩家公司的無償劃入，溫州城建在城市運營方面的實力進一步增強，公司向城市運營商方向發展也邁出了堅實的一步。

（2）自主開拓相關業務

城投企業可以利用自身優勢資源，主動尋求向城市運營商轉型，從向城市運營轉型中獲得更好的發展機遇。

以漢中市城市建設投資開發有限公司為例，公司為漢中市重要的城市基礎設施建設和國有資本運營主體，業務范圍包括市政代建、土地開發、商鋪銷售、物業出租等。根據2019年漢中市城市建設投資開發有限公司第一期中期票據募集說明書透露，公司籌資擬建嘉陵江梯級電站項目和漢中市天然氣綜合開發建設項目。其中，漢中市天然氣綜合開發建設項目計劃投資50億元，該項目將建設寧強至漢中市高新技術開發區 110 公里的天然氣長輸管道及配套設施，建成后年輸氣量為 16 億立方米，裝機容量為 F 級 4*450MW（兆瓦），年發電量 65 億度，供熱能力 1,500 萬平方米，預計投產后天然氣、電力銷售、城市供熱等年綜合收入將達 25 億元。

（3）與第三方合作

城投公司為了降低轉型發展中的運營風險，通過引入第三方共同開發項目，或者通過PPP模式與第三方進行合作，從而實現與城市運營相關的業務布局。

以上饒市城市建設投資開發集團有限公司（以下簡稱上饒城投）為例，公司經過近幾年的發展，已成為上饒市重要的城市運營商，業務范圍包括工程建設、公用事業、旅游服務、國資運營、數字金融和鋁業等。2019年，上市公司菲達環保發布公告稱公司與上饒城投組成聯合體中標余干縣生活垃圾焚燒發電PPP項目。該項目估算總投資約為36,312.29萬元，采用PPP模式運作，具體運作方式為DBFOT(設計—建設—融資—運營—移交)。項目合作期限為30年，其中包括建設期2年，運營期28年。

2、城投轉型城市運營商面臨的問題

城投企業向城市運營商轉型的途徑較多，但轉型過程中仍面臨較多的問題，這些問題制約了城投企業成功向城市運營商轉型。

一是，有些城市可注入的城市運營資產較少，比如部分城市已將公用事業進行了外包，或者是將特許經營權轉讓給了非國有企業，由于地方政府缺少相應的資產，城投企業無法從政府手中獲得相應資產的注入，同時，由于進行了外包或是已授予第三方特許經營權，城投企業也無法插足相關領域。另外，部分城市雖然仍然擁有部分公用事業資產，但這部分公用事業可能經營不善，面臨較大的虧損或負債壓力。

二是，部分城市運營領域需要相關的專業資源和專業化能力，城投企業自主開拓相關業務面臨專業積累不足的問題，從而可能導致城市運營質量和運營效率低下，同時，如果城投企業由于缺少資金而不能持續的投入，這部分城市運營業務便面臨較高的失敗風險。

三是，城投企業與第三方合作布局城市運營業務，一般合作面可能不會太廣，短期內也難以對企業經營業務產生根本性影響，同時，與第三方合作還存在經營管理自主權的問題，不排除合作中會存在糾紛進而影響到后續業務的開展。

城投企業向城市運營商轉型隨著業務性質的變化和轉型途徑等因素的不同，其對信用風險的影響也有所不同，具體來看：

1、  對資產的影響

城投企業轉型城市運營商對資產的影響，既有有利的因素，也有不利的因素。從有利因素來看：一是，由于我國城鎮化進程仍沒有完成，以及工業化的持續推進，我國城市發展空間仍然巨大，這個為轉型為城市運營商的城投企業帶來了廣闊的發展機遇。二是，城投企業利用與政府的關系向公用事業方向發展，由于公用事業通常具有一定的壟斷性，有穩定的現金流，有利于改善城投企業資產質量。三是，如果城投企業轉型城市運營商是通過政府注入優質資產的方式，則城投企業資產規模、凈資產規模將可能變得更大，資產質量也將會變得更優。四是，城投企業通過引入第三方向城市運營業務布局，項目可能由于引入第三方的技術或者專業優勢而提升盈利能力。城投企業轉型城市運營商不利的因素是，城投企業多元化布局可能會導致部分資產質量不佳，影響企業經營效益，另外，由于城投企業進入城市運營中一些新的業務領域，可能會由于沒有相關專業經驗積累而出現失敗風險。同時，與第三方合作可能存在合作不暢通等經營風險。

2、  對政府支持的影響

城投企業仍然是城市建設的重要力量，作為政府全資子公司，地方政府在城市建設方面對城投企業仍然具有較強的依賴性，地方政府通過注入與城市運營相關的優質資產，引導城投企業向城市運營商轉型，本質上是推動城投企業在城市建設和城市發展中起到更大的作用，也反映出城投企業突出的地位和作用。由于部分公用事業因行政性定價而并不能產生盈利，甚至可能出現虧損，城投企業要持續經營下去，需要地方政府的支持，財政補貼是彌補城投企業經營性虧損的重要方式。城投企業轉型為城市運營商在政府支持上不利的方面，是隨著城投企業業務的多元化、市場化，城投企業日益轉型為市場化的國企，可能會導致政府對城投的支持逐漸減弱。

3、  對融資能力的影響

城投企業轉型為城市運營商，隨著向城市運營方向拓展業務，融資需求也將會上升，尤其是部分城市運營領域投資規模較大，資金回收慢，短期內難以收回投資。而隨著融資需求的增大，城投企業融資壓力上升，進而對企業融資能力產生負面影響。但城投企業從事公用事業，在進入運營期后會產生穩定的現金流入，這有利于城投企業開展市場化融資。在目前城投企業融資政策收緊背景下，部分城市運營業務具有一定的收益性，開展城市運營業務可以拓展融資渠道，提高融資能力。與此同時，政府引導城投企業向城市運營商轉型，通過注入與城市運營相關的優質資產，也有利于提升城投企業實力和融資能力。另外，由于城市運營具有一定的壟斷性，城投企業轉型為城市運營商后對引入第三方合作具有一定的吸引力，可能有利于獲得一定的外部融資。

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原標題： 城投企業轉型為城市運營商信用風險特點